Kjennetegn på en god prosess

Gjensidig tillit og forståelse mellom kommunene bidrar til at en lettere lykkes med å nå målet om en god avtale for alle parter. I prosessen mellom Rissa og Leksvik, som har vedtatt å slå seg sammen fra 2018, var nettopp tillit mellom de sentrale aktørene en suksessfaktor.

Det er nødvendig å jobbe aktivt for å utvikle tillit. Det er særlig nyttig å ha et bevisst forhold til dette i starten av sonderingene og forhandlingene. Innledningsvis bør alle partene få tid til å formidle hva som er viktig for dem, og de andre må lytte. Det kan også være fornuftig å bli enige om noen grunnverdier for forhandlingene, slik som Askim, Eidsberg, Hobøl, Marker og Spydeberg.

Raushet henger sammen med tillit. Det er en fordel at den største av kommunene, særlig der det er betydelig forskjeller, strekker seg og viser en raus holdning. Dette kan bidra til at frykten for å bli «slukt av byen» fjernes i de mindre kommunene. Rausheten Sandefjord viste, var en viktig årsak til at sammenslåingsprosessen med Andebu og Stokke ble så vellykket.

Det er viktig at selv om kommunene er ulike med hensyn til folketall eller økonomi, skal de være likeverdige i forhandlingene. Det kan f.eks. være fornuftig å variere forhandlingssted, slik at det blir en balanse mellom kommunene. Noen kommuner velger også å legge enkelte møter til et nøytralt område.

I startfasen er det nyttig å avklare hva som er formålet med forhandlingene, gjøre nødvendige avklaringer og fastlegge premisser. Det er lurt å bli enige om noen spilleregler for forhandlingene, f.eks. hvordan en skal forholde seg til media.

Et balansert forhandlingsutvalg

Kommunene bør opprette et forhandlingsutvalg, der ordførerne har en sentral rolle. Arbeidet med en intensjonsavtale bør være en politisk drevet prosess. Å sette mål for en ny kommune er ikke en sak administrasjonen alene kan utrede seg frem til. For å lykkes med en sammenslåing, er det viktig at sentrale politikere fronter forhandlingene.

Det er flere modeller for hvordan et forhandlingsutvalg kan se ut. Kommunene har valgt ulike blandinger av politikere, administrasjon og tillitsvalgte. Forhandlingsutvalgene for Leksvik og Rissa bestod av ordfører, varaordfører, opposisjonsleder og tre fra administrasjonen (hvorav en var rådmannen) fra hver av de to kommunene.

I forhandlingene mellom Audnedal, Hægebostad og Lyngdal, var det i utgangspunktet et større skille mellom politikere og administrasjonen. Her bestod styringsgruppen (prosjektledelsen) av tre politikere og én tillitsvalgt fra hver kommune, mens rådmennene utgjorde en utredningsgruppe. Men i praksis skjedde mye av de reelle forhandlingene i en arbeidsgruppe som bestod av ordførere og rådmenn.

Fordelen med å ha med rådmennene sentralt i forhandlingene, er at de kjenner kommunen svært godt. De kan bidra med kunnskap som er nødvendig for å finne gode løsninger. Ved å inkludere opposisjonsledere, vil en sørge for å forankre sammenslåingen bredt politisk. Da kan en også unngå omkamper dersom det skulle bli skifte i politisk ledelse før en eventuell sammenslåing trår i kraft.

I noen vellykkede prosesser har det også vært omfattende uformell kontakt mellom de offisielle møtene. Det kan skje f.eks. i form av at aktørene møtes over en kopp kaffe, eller til middag hjemme hos en av ordførerne. Slike treff bidrar ofte til å utvikle tilliten på det personlige planet, noe som kan ha betydning for de mer formelle forhandlingene.

Forankring og involvering

Med bred forankring øker mulighetene til å utarbeide en god intensjonsavtale som blir positivt mottatt. Øvrige folkevalgte, ansatte, befolkningen og media er alle viktige å involvere.

Øvrige folkevalgte

Selv om det er forhandlingsutvalget som driver frem prosessen, bør de øvrige kommunepolitikerne involveres. Dette kan øke sjansen for at formannskapet og kommunestyret støtter det endelige forhandlingsresultatet den dagen det foreligger. Intensjonsavtalen bør ikke komme som en overraskelse på de øvrige politikerne etter møter i lukkede rom.

Flere kommuner har tilstrebet å holde formannskapet involvert jevnlig i forhandlingsfasen. Et godt eksempel er Askim, Eidsberg, Hobøl, Marker og Spydeberg, som gjorde dette gjennom en formalisert referansegruppe  (nederst side 4).

Ansatte

Det er viktig å involvere de ansatte. Enkelte grupper av de som jobber i kommunen, vil bli direkte berørt av en sammenslåing. De ansatte har også førstehåndskunnskap om hvordan kommunen fungerer i dag. Noen kommuner har involvert de ansatte gjennom det formelle forhandlingsapparatet, mens andre har gjort det gjennom de ordinære samarbeidsforaene med tillitsvalgte. Gran og Lunner kommuner arrangerte kafe-dialogmøter med ansatte.

Innbyggerne

Distriktssenteret anbefaler at befolkningen involveres i alle faser av kommunereformen, inkludert i arbeidet med en intensjonsavtale. Mange kommuner legger ut referater fra møter, og holder møtene åpne for befolkningen og media, f.eks. Nøtterøy og Tjøme. Det er flere fordeler med en slik tilnærming: en kan få gode innspill fra innbyggerne, det endelige resultatet blir ikke en stor overraskelse for befolkningen, og de får kanskje større forståelse for hvorfor enkelte krav ikke kunne bli innfridd i forhandlingene.

Media

Lokalmedia kan spille en viktig rolle i debatten om kommunereformen. Forhandlerne bør være bevisste og samstemte på hvilke budskap de ønsker å få ut til og media.

Enkelte kommuner har hatt en strategi for hvordan de skal bruke lokal presse. Særlig to ting er viktig: 1) pressen må informeres kontinuerlig om utviklingen, gjerne før nyheter kommer ut i andre kanaler, 2) deltakerne i forhandlingsutvalgene må være tilgjengelige for pressen.

Innholdet i intensjonsavtalen

Erfaringer viser at en intensjonsavtale har stor påvirkning på hvordan den nye kommunen blir bygd, og for politiske vedtak etter sammenslåingen. Avtalen har betydelig politisk tyngde i mange år inn i den nye kommunen. Mosvik og Inderøy, som slo seg sammen i 2012, er et godt eksempel:

«Det nye kommunestyret har lagt stor vekt på intensjonsavtalen i sitt arbeid. Det har vært en sterk følelse av forpliktelse til den»
Ida Stuberg, ordføreren i nye Inderøy kommune, 2011-dd.

Det er samtidig viktig å være klar over at en intensjonsavtale ikke er juridisk bindende for det nye kommunestyret. Endrede økonomiske rammebetingelser kan gjøre det nødvendig å endre på prioriteringene i avtalen. Også andre ytre faktorer kan spille inn. F.eks. i intensjonsavtalen mellom Mosvik og Inderøy ble det slått fast at det skulle være legetjeneste i Mosvik. Det viste seg at det ikke var mulig for den nye kommunen å rekruttere lege til stillingen, slik at akkurat denne intensjonen ikke ble oppfylt av kommunestyret.

Overordnet tilnærming

En intensjonsavtale bør tilpasses de kommunene den gjelder for, og den bør avklare flest mulig sentrale spørsmål for befolkningen. Folk vil gjerne vite hva de får med den nye kommunen. Typiske eksempler er navnet på kommunen og hvor kommunesenteret skal være.

Intensjonsavtalen blir ofte det viktigste dokumentet i den lokale debatten om kommunesammenslåing. Derfor bør forhandlerne ha et bevisst forhold til alle deler av avtalen, helt ned til hver enkelt setning. Avtalen skal leses og forstås av innbyggerne, og da bør selve dokumentet være lettfattelig og ikke for omfattende. Utredninger og øvrige dokumenter kan ligge som vedlegg.

Mange avtaler er nokså korte: 2-3 sider. Det tvinger kommunene til å konsentrere seg om de viktige sakene og unngå for mange detaljer. Blir det for detaljert, kan forhandlingsprosessen gå trått. Noen kommuner som har lengre avtaler, velger å sende ut en brosjyre som kan fungere som en kortversjon av avtalen. Stokke, Andebu og Sandefjord sendte ut en slik brosjyre til innbyggerne.

Mål

De fleste intensjonsavtaler inneholder en visjon, hovedmål og delmål, som skisserer hvordan den nye kommunen skal bli. En trenger ikke nødvendigvis følge dette eksplisitt i avtaleteksten. Nye Lindesnes kommune kaller dette for «kjennetegn ved den nye kommunen».

Målene bør vise hva kommunene ønsker med sammenslåingen – hva er fordelene og mulighetene? Det forutsetter at forhandlerne evner å se fremover.

Balansen mellom generelle og konkrete mål er krevende. I mange avtaler er det først på delmålnivå at avtalen skiller seg betydelig fra andre avtaler. Generelt ønsker innbyggerne å se konkrete mål, som det er lett å forholde seg til.

Tjenester

Innbyggerne er mest opptatt av hvor de får viktige tjenester som skole, barnehage og omsorg i den nye kommunen – dette er det fornuftig å vise i avtalen. Mange inngåtte intensjonsavtaler klargjør at disse typer tjenester ikke skal sentraliseres. I avtalen til Audnedal, Hægebostad og Lyngdal heter det at «Kommunal tjenesteyting som barnehager, skoler, omsorgstjenester og så videre skal fortsatt lokaliseres i nærheten av der folk bor».

Det er også mulig å spesifisere at konkrete tjenestetilbud skal bestå. Avtalen til Stokke, Sandefjord og Andebu inneholder et punkt om at nåværende skolestruktur skal bevares. I avtalen mellom Larvik og Lardal listes det opp helt konkret hva som skal bestå av tjenester i gamle Lardal kommune: f.eks. bemannet bibliotek, kommunale barnehager og sykehjemmet i Svarstad.

Fordeling mellom sentrum-periferi – organisering av kommunen

Som for tjenestetilbudet, handler organisering av kommunen for mange om fordeling mellom sentrum og periferi. Dette er et kjernepunkt i mange potensielle kommunesammenslåinger.

Det er mulig å spesifisere prinsipper om dette i intensjonsavtalen – f.eks. at en ønsker å ta hele kommunen i bruk. I avtalen mellom Askvoll, Fjaler, Hyllestad og Solund heter det at den sammenslåtte kommunen skal «legge til rette for samfunnsutvikling og skape attraktive bu-, arbeids- og fritidsområde i alle deler av kommunen».

Plassering av kommunesenteret kan i enkelte tilfeller være krevende, mens i andre kommer forhandlerne frem til enighet nesten uten diskusjoner. Det er hensiktsmessig å velge det stedet som er best for utviklingen av hele kommunen, noe som ble fremhevet i avtalen til Rissa og Leksvik og Ølen og Vindafjord. Det er også mulig å velge en flersentermodell for den nye kommunen, noe Hof, Holmestrand, Re og Sande har utredet.

I noen intensjonsavtaler står det også noe om hva som skal skje med de kommunehusene som ikke blir rådhus i den nye kommunen. I avtalen til Stokke, Andebu og Sandefjord heter det at «Stokke rådhus og Andebu Herredshus benyttes til egnet virksomhet, hvor antall nåværende arbeidsplasser søkes opprettholdt».

Noen intensjonsavtaler inkluderer at spesielle inntekter fra en av de tidligere kommunene skal brukes i den delen av den nye kommunen. Et eksempel er avtalen mellom Mosvik og Inderøy, hvor det heter at kraftverksmidler «som i dag tilføres lokalt næringsfond [i Mosvik], i en overgangsperiode brukes i Mosviksamfunnet».

Styrket samfunnsutvikling

Gode intensjonsavtaler greier å vise fordelene en sammenslåing vil ha for samfunnsutviklingen. Dette kan gjøres på generelt nivå, som Evenes og Narvik, som i følge avtalen har «gjensidige interesser av å utnytte hverandres strategiske fortrinn».

Noen intensjonsavtaler inneholder konkrete prosjekter som den nye kommunen skal jobbe for. Dette gir ikke bare en retning for kommunestyrer i den nye kommunen, men det understreker også at den nye kommunen er sterkere enn de tidligere kommunene hver for seg. Dette kan bidra til å skape entusiasme rundt sammenslåingen. Et godt eksempel er Stokke, Andebu og Sandefjord, som har som mål at Torp Øst «skal utvikles til å bli regionens mest attraktive næringsareal». Lyngdal, Audnedal og Hægebostad vil prioritere å bygge ut tilførselsveiene til E39 for å skape videre vekst.

Synliggjøring av økonomiske fordeler

Selv om økonomisk effektivisering ikke er et hovedmål for kommunereformen, er det flere kommuner som trekker frem dette som en positiv konsekvens ved sammenslåing. I avtalen mellom Askim, Eidsberg, Hobøl, Marker og Spydeberg heter det at sammenslåing gir minimum «en innsparing på 27 mill. kr bare på politikk og administrasjon ved etablering 1. januar 2020».

Noen avtaler inkluderer også punkter om den økonomiske sikkerheten en sammenslåing gir. Avtalen til Marnardal, Mandal og Lindesnes viser hvordan den nye kommunen kommer ut basert på at både basis- og småkommunestilskuddet kan beholdes som om de fortsatt var flere kommuner i 15 år, med en nedtrappingsperiode i fem år etter det.

Garantier for de ansatte?

I intensjonsavtalen er det vanlig å si noe om hvordan de ansatte skal bli ivaretatt i den nye kommunen. Mange avtaler inneholder en forsikring eller garanti for at ingen ansatte skal miste jobben i forbindelse med kommunesammenslåingen. Erfaringen fra både Norge og Danmark viser at overtallighet i sammenslåtte kommuner løses ved naturlig avgang i de første årene etter sammenslåing.

Marnardal, Mandal og Lindesnes er et godt eksempel på kommuner som signaliserer tydelig hvor viktig de ansatte er. Avtalen slår fast at de ansatte er «den desidert viktigste forutsetningen for en vellykket etablering av den nye kommunen».

Mulighet til å skape noe nytt

Arbeidet med en intensjonsavtale og kommunesammenslåing er en gylden mulighet til å innføre nye, bedre ordninger og tjenester. Dette er nyttig da kravene fra nasjonale myndigheter og innbyggernes forventninger på tjenesteområdet stadig øker.

Lyngdal, Audnedal og Hægebostad har et avsnitt i sin intensjonsavtale om hvor viktig dette er for den nye kommunen. Den skal være «svært åpen for innovasjon», og når ny administrativ og politisk organisasjon skal etableres, skal den være løsrevet dagens organisering i kommunene.

Flere avtaler inneholder også et punkt om at nærdemokratiordninger skal innføres i den nye kommunen, f.eks. Gran og Lunner, Sandefjord, Andebu og Stokke, Larvik og Lardal.