Denne artikkelen bygger på forskningsprosjektet Tettstedspakker for attraktiv, klimavennlig og bærekraftig tettstedsutvikling (2018-2021). Gjennom prosjektet ble det utviklet en metode for arbeid med tettstedspakker på mindre tettsteders premisser, og forslag til konkrete tettstedspakker for tettstedene Sortland, Stryn, Geilo og Bø.
Forskningsprosjektet er eid av Midt-Telemark kommune og ledet av Transportøkonomisk institutt-TØI. Forskningspartnere var Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) ved Oslo Met og Vestlandsforsking. Sortland, Stryn, Hol og Midt-Telemark har deltatt som casekommuner for hvordan tettstedspakker bør utformes og hvilke tiltak de bør inneholde.
I tillegg har Statens vegvesen, Jernbanedirektoratet, Distriktssenteret, fylkeskommunene Nordland, Vestland, Viken, Vestfold og Telemark bidratt i prosjektet. Forskningsprosjektet er finansiert av Regionale forskningsfond Oslofjordfondet, nå RFF Vestfold og Telemark.
Les mer om prosjektet på tiltak.no.
Anders Tønnesen, tidligere prosjektleder i Transportøkonomisk Institutt, forteller om bakgrunnen for Tettestedspakkeprosjektet.
Hva er tettstedspakker?
Tettstedspakker er en arbeidsmåte og et verktøy i bærekraftig tettstedsplanlegging, for å samordne lokal areal-, transport- og sentrumsinnsats og utvikle attraktive, inkluderende og klimavennlige tettsteder. Tettstedspakker retter seg særlig mot kommunene og fylkeskommunene i rollen som regional utviklingsaktør, og bør forankres i den regionale og kommunale planleggingen.
Metodikken viser hvordan tettstedspakker kan utformes, og inneholder forslag til relevant kunnskapsgrunnlag, mål, tiltak og indikatorer, og modeller for organisering og samarbeid. Tettstedspakker bygger på modell for bypakker, og tilpasset mindre tettsteder.
Det finnes pr. i dag ingen statlig grunnfinansiering for tettstedspakker. Samarbeidsaktørene forplikter seg til å bidra gjennom egne budsjett.
Hvorfor jobbe med tettstedspakker?
Arbeid med å utvikle attraktive, inkluderende og klimavennlige tettsteder er komplekst. Det innebærer samarbeid og samordning mellom ulike aktører og planmessig innsats over tid. For mindre kommuner er dette særlig krevende. Tilstrekkelig plankapasitet- og kompetanse utfordrer kommunen som lokal samfunnsutvikler. Det er behov for verktøy og virkemidler tilpasset mindre tettsteder.
Tettstedspakker tar nettopp utgangspunkt i mindre tettsteders forutsetninger. Forslag til kunnskapsgrunnlag og metoder for å gjøre grunnundersøkelser bygger på mindre tettsteders kontekst og behov. Mål og tiltak i pakkene tar utgangspunkt i eksisterende lokale og regionale planer. Indikatorer for å måle utvikling er i stor grad indikatorer som kommunene allerede bruker i andre sammenhenger. Dette bidrar til å forenkle planleggingen og gjøre den mer treffsikker.
Tettstedspakke-metoden bidrar også til systematisk samarbeid mellom aktører over tid, med koordinering og gjennomføring av aktiviteter og tiltak. Dette styrker den helhetlige planleggingen og bidrar til effekter ved at mange, enkeltstående tiltak virker sammen. Samarbeidsmodellen styrker tilgangen til kompetanse, lokal utviklingskapasitet og gjennomføring.
I tettstedspakkemetodikken er sosial bærekraft og betydningen av å legge til rette for inkluderende steder vektlagt. Erfaringer med bypakker viser at dette perspektivet bør få større plass i tettstedsplanleggingen. Behovet for gode, sosiale rom og møtesteder er viktig både for små og store steder. Bærekraftig stedsutvikling handler både om miljø og klima, økonomi, velferd, trivsel og folkehelse.
Gro Sandkjær Hansen, forsker ved OsloMet, snakker om sosial bærekraft.
Dette kjennetegner tettstedspakker
Tettstedspakker har 3 viktige kjennetegn:
- Samording av flere tema: liv i sentrum, trafikk, bolig og velferd.
- Det brede aktørsamarbeidet.
- Den kunnskapsbaserte tilnærmingen.
1. Samordning av flere tema: liv i sentrum, trafikk, bolig, og velferd
Marianne Knapskog snakker om helhetlig tilnærming i Tettstedspakkeprosjektet.
En tettstedspakke omfatter et bredt spekter av problemstillinger og tiltak, konsentrert om sentrumsområdet. Pakken bør inkludere innsats for å redusere bilbasert mobilitet, bedre samordning av areal- og transportplanlegging og styrke inkluderende sentrumsutvikling. Disse temaene er i tråd med statlige planforventninger.
De treffer også godt mht. kartlagte utfordringer blant case-kommunene i prosjektet. For deltakerkommunene har trafikkutfordringer vært utgangspunktet for å jobbe med tettstedspakker. Kommunene er senterkommuner med mye lokaltrafikk og riks- eller fylkesvei gjennom sentrumsområdet. Det er viktig at stedene er attraktive som besøks- og stoppesteder, bl.a. at bil- og bussparkering fungerer. Samtidig må også andre hensyn ivaretas. Tilrettelegging for økt trafikk og parkering kan stå i veien for utvikling av service- og tjenestenæring, grøntområder og møteplasser, leke- og aktivitetsflater, og at flere kan bo i sentrumsområdet.
Dette innebærer at kommunen til sammen legger til rette for:
- Effektiv arealbruk i sentrumsområdet gjennom å fortette og transformere med vekt på kvalitet i omgivelsene. Lokalisering av boliger, service-, handel og andre arbeidsplass- og besøksintensive virksomheter vurderes i sammenheng med sentrum.
- Et godt samferdselsnett. Ofte kan dette bety bedre utnyttelse av eksisterende veiinfrastruktur framfor utvidelse av veikapasiteten.
- Sykling og gange blant annet gjennom trygge skoleveier, gjennomgående gang- og sykkelveier fra sentrum og til friluftsområder, og gjennom transportløsninger for grupper som er mindre mobile
- Aldersvennlige boliger og bomiljø.
En viktig bakgrunn for tettstedspakker er at innsats innenfor de ulike temaene kan forsterke hverandre. Stedet som helhet vil fungere bedre dersom lokaliseringer og utbygginger drar i samme retning av et mer attraktive, inkluderende og klimavennlig sted. Arbeidet må sørge for å koble sammen tiltak og politiske vedtak innenfor ulike områder.
Innføring av politisk vanskelige tiltak kan bli lettere hvis kommunen kan synliggjøre hvordan tiltaket henger sammen med og forsterker andre tiltak som kan være mer populære. For eksempel kan innføring av parkeringsrestriksjoner og/eller -betaling bli bedre mottatt om kommunen viser at innføringen frigir plass til lekepark, eller gir økonomi til oppgradering av gangvei.
Stedsutvikling er ofte en rekke av ulike små og store tiltak. Frittstående enkeltprosjekter er sårbare og kan lett bli nedprioriterte eller forsvinne helt. Å se helheten gjennom en pakke virker motiverende for å gjennomføre de mange mindre tiltakene: De mange bitene som til sist utgjør helheten. Deltagere i tettstedspakke-prosjektet forteller at en slik forståelse gir mer forutsigbare rammer. For eksempel vil det i søknader om regionale, eller statlige midler være en fordel å vise til helhetlige planer. Det muliggjør også helhetlig jobbing over tid.
Gullet med en tettstedspakke er nettopp pakken: Ulike tema settes i sammenheng og tiltak henger sammen.
Kristine Røiri, kommuneplanlegger i Sortland
2. Det brede aktørsamarbeidet
Gro Sandkjær Hansen, forsker ved OsloMet, snakker om metodikken som ligger til grunn for Tettstedspakkeprosjektet. Trykk på CC for teksting.
Tettstedspakker innebærer samarbeid og koordinering mellom ulike aktører. Det handler om samarbeid mellom ulike lokale, regionale og statlige instanser og aktører internt i kommunen, og mellom kommunen og dens innbyggere.
Verken Statens vegvesen, fylkeskommunen eller kommunen planlegger og utvikler transportstrukturer og tettsteder helt atskilt fra hverandre. Likevel oppleves sektorplanlegging fremdeles å være rådende. Erfaringer fra case-kommunene viser at mer samordnet innsats mellom aktørene er et tydelig behov, og at metoden legger godt til rette for dette.
Fra deltakerkommunene blir bredt aktørsamarbeid løftet frem som en av de viktigste sidene ved tettstedspakker. Dette forutsetter at arbeidet har god forankring og legitimitet hos politisk og administrativ ledelse, på tvers av fagmiljø, i lokalt næringsliv, lag og organisasjoner og hos regionale aktører og nabokommuner. Dette gjelder på alle nivå, og må jobbes med hele tiden.
Forpliktende, faste møtepunkt med andre nivå og aktører er en viktig arbeidsform i en tettstedspakke. Regelmessige møter noen ganger i året, som bør lede til forpliktende samarbeid i etterkant, kan gi raskere prosesser i de prosjektene kommunen har vedtatt.
En av deltagerkommunene forteller at det beste med arbeidsmåten har vært å få tettere samarbeid med fylkeskommunen. Får kommune og fylkeskommune et trepartssamarbeid også med staten, kan det bedre forhandlingsposisjonen og dialogen med aktører som for eksempel Statens vegvesen.
Over tid kan denne arbeidsmåten bidra til økt tillit mellom aktørene, og til at hver enkelt ser seg selv inn i helheten. Arbeidet kan også bli mer effektivt og få mer fart når aktørene blir bedre kjent med stedet og har de personlige relasjonene på plass. Arbeidsmåten kan gi bedre forståelse for lokal areal-, transport og sentrumsutvikling hos flere. I kommuner med færre administrative ressurser kan organisering av stedsutviklingsarbeidet som en pakke være effektivt og gi god flyt av kunnskap og informasjon.
Kommunene understreker samtidig at tettstedspakke som arbeidsmåte ikke i seg selv løser behovet for å skape forankring, forståelse og eierskap. Dette må planlegges for og utvikles kontinuerlig, for å unngå at tettstedspakker blir forstått og brukt kun inn mot en bestemt avdeling.
3. Den kunnskapsbaserte tilnærmingen
En tettstedspakke skal bidra til å etablerere kunnskapsgrunnlag til pågående planarbeid og politiske diskusjoner. Kunnskapsgrunnlaget baseres på indikatorer for de ulike temaene og gir grunnlag for å fatte de gode beslutningene. Å jobbe kunnskapsbasert i kommunalt utviklingsarbeid er slett ikke nytt, men like fullt viktig for å finne de hensiktsmessige tiltakene, åpne fastlåste diskusjoner, og ikke minst skape felles forståelse.
Koblet sammen med det brede aktørsamarbeidet kan pakkemetoden bidra til sterkere forankring av kunnskap på tvers av fagfelt. Like viktig som å få fakta på bordet, er det altså å legge det fram på det bordet alle er samlet rundt. Det gjelder både i møtene med ulike forvaltningsnivå, men også internt i kommunen mellom etater og med næringsliv, frivillighet og så videre. Deltagerkommunene peker også på at det har vært nyttig å få presentert kunnskap med et utenfrablikk. Dette blikket kan eksempelvis være fylkeskommunen.
Fylkeskommunens rolle
I en tettstedspakke kan fylkeskommunen gjerne ta rollen som fasilitator og koordinator.
Gode råd til fylkeskommunene i tettstedspakkearbeid:
- Bring til torgs et bredere aktørsamarbeid. Fylkeskommunen kan ta den koordinerende rollen for å få ulike statlig, regionalt og lokalt nivå til å prate sammen.
- Skreddersy innsats mot kommunene. Dyrk stedenes særpreg og egenart, og unngå å bli for generell i tilnærmingen.
- Sett av tid og ressurser til å bidra. Vær til stede for kommunene. Vær aktive sammen med kommunene.
- Ha, eller bidra til å finne, økonomiske virkemidler.
- Etabler lærende nettverk mellom tettsteder. Likemannslæring og -støtte har stor verdi.
- God involvering av kommunene i arbeid med regional plan, slik at regional plan også blir et verktøy for dem.
- Kommunene setter pris på utenfrablikk på kommunen. Fylkeskommunen kan bidra med kunnskapsgrunnlag og at dette blir forankret i kommunen.
- Tilby kompetansepåfyll om prosessarbeid til kommunene. Tettstedspakker handler mye om samskaping, og det er et fag som må læres.
Vi har fått en forsterket samfunnsutviklerrolle. Ved å ta det ansvaret, gå i aktivt samarbeid, og å være fasilitator – kan vi få til handling.
Kjersti Morseth Hallerud, Viken fylkeskommune
Helhetlig stedsutvikling involverer flere seksjoner i fylkeskommunen. I tillegg til samferdsel er også plan, folkehelse og næringsutvikling spesielt relevant. Noen steder kan andre fag være relevante alt etter utfordringsbildet og muligheter i kommunen.
Eksempelvis kan videregående opplæring også være nødvendige dersom lokalisering av videregående skole er tema eller det ligger muligheter for møtesteder og arbeid for å minske utenforskap hos ungdom. På samme måte kan kulturminner, integrering, eller andre fag være relevante. Dette stiller krav til god samordning internt i fylkeskommunen om koordinert innsats og veiledning av kommuner gjennom tettstedspakketenkning. Kan en tettstedspakke være «en-dør-inn» til fylkeskommunen i stedsutviklingsarbeidet?
Som veileder etter plan- og bygningsloven, spesielt mht. kommunen som lokale samfunnsutviklere, har fylkeskommunen en viktig rolle. Dersom fylkeskommunen skal ivareta rollen som en sterkere regional samfunnsutvikler gjennom plan, må fylkeskommune også kunne veilede kommunene til å være lokale samfunnsutviklere gjennom planarbeidet deres. Dette innebærer også veiledning på medvirkning, og bidra til god kobling mellom plan og utviklingsarbeid slik at planene blir gode strategiske verktøy og ikke lagt i en skuff.
En fersk og oppdatert regional plan som spiller sammen med kommunenes målsettinger vil være til hjelp for kommunene iblant annet møte med statlige aktører i spørsmål om tiltak eller finansiering. Det krever god involvering av kommunene i rulleringer av regional plan. Hvordan kan lokal og regional politikk møtes? Kan man enes om noen felles verdier? Hva skal ikke røres? Hva bør forbedres?
Vi trenger de lokale stedene for å sette sammen det maleriet den regionale planen skal være.
Mona Steinsland, Vestland fylkeskommune
Å være prosjektleder for utviklingsarbeid i kommunen er ofte en ensom oppgave. Å ha et nettverk av folk som jobber med like oppgaver i tilsvarende kommuner er både lærerikt og motiverende. Dette kan fylkeskommunene tilrettelegge. Nettverk på tvers av fylkesgrensene kan også være inspirerende. Kommunene er ofte opptatte av å møte kommuner som er lik mht. utfordringer og muligheter, ikke nødvendigvis nabokommunene.
Deltagerkommunene i prosjektet er opptatte av behovet for bedre statlig og regional samordning i møte med kommunene. Den statlige og regionale sektoriseringen er en utfordring for kommunene, og det etterlyses en arena der disse samhandler bedre og gir en koordinert og samlet tilbakemelding til kommunene.
Andre pakkemodeller
Flere fylker tester nå ut ulike modeller for mer helhetlig stedsutvikling rettet mot distriktskommuner.
- I Viken har de pilotprosjekt med Bygdemiljøpakker. Fylkeskommunen vil bidra med blant annet veiledning og fagkunnskap, koble på aktører og fagmiljøer gjennom nettverket av samarbeidspartnere, bidra i plan- og strategiarbeid, og bistå i dialogmøter og arbeidsverksteder. Økonomiske virkemidler kan også være aktuelt.
- I Rogaland er de i gang med prosjektet «Attraktive tettsteder i distriktene», som både handler om å styrke kommunenes egne evner til å drive med stedsutvikling, og samordne fylkeskommunens innsats mot distriktskommuner.
- I Vestfold og Telemark fylkeskommune har de Småbypakke Rjukan by og Bymiljøpakke Kragerø, i tillegg til Bygdepakke Midt-Telemark.
Tettstedspakker kan brukes av de fleste norske tettsteder
Tettstedene Sortland, Stryn, Geilo og Bø, har i forskningsprosjektet vært case for hvordan tettstedspakker bør utformes og hvilke tiltak de bør inneholde. Tettstedene har mellom 2000 og 5000 innbyggere, og har viktige senterfunksjoner i kommunen og regionen. Flere er populære besøks-steder. Tettstedene er slik representative for en rekke av landets tettsteder og småbyer.
For hver av de fire tettstedene ble det i forskningsprosjektet utviklet forslag til tettstedspakker. Dette er forskernes forslag. Tettstedspakke-forslagene tar utgangspunkt i hvert enkelt steds utfordringer og muligheter, og er derfor forskjellige. Samtidig bygger pakkeforslagene på den overførbare tettstedspakke-metodikken, og har derfor felles kjennetegn mht overordnet mål, arbeidsprosesser, samarbeidsmodeller, kunnskapsgrunnlag og bruk av indikatorer. Enkelte tiltak er også gjennomgående forslag i alle de fire tettstedspakkene. Dette gjelder særlig tiltak knyttet til videre kunnskapsutvikling.
Pakkeforslagene er laget som utgangspunkt for videre drøfting og behandling i kommunene. Det er kommunen selv som eier forslaget og som må finne frem til de riktige tiltakene, sammen med sine samarbeidspartnere i tettstedsarbeidet. Midt-Telemark kommune, Hol kommune og Sortland kommune har politisk behandlet sitt pakkeforslag, med vedtak om å jobbe videre med dette som utgangspunkt.
Se lenker til pakkeforslagene under.
Se artikkel om tettstedspakkeprosjektet på forskning.no
Arbeid med tettstedspakke i Hol kommune
I Hol kommune er en mer samordnet kommunal, statlig og regional dialog og tiltakspakke for trafikkutfordringene i Geilo den viktigste motivasjonen for å jobbe med tettstedspakker. Forskningsprosjektet har vist at trafikk er en sentral problemstilling. Samtidig er tettstedets utfordringer og muligheter sammensatte. Å ivareta innbyggerne, herunder unges behov, og samtidig tilrettelegge for hytteturister og andre tilreisende er sentralt for videre areal-, transport- og sentrumsutvikling i Geilo.
Gjennom prosjektet har Hol kommune fått en bredere forståelse av tettstedspakker som verktøy. Kommunen ser at pakkeforslaget vil ta tettstedsarbeidet i Geilo videre og bygge oppunder en helhetlig tettstedsutvikling, i tråd med også intensjonen bak pakkeløsningen. Det er gjort vedtak i kommunestyret om å følge opp tettstedspakke-prosjektet, der kommunen vil bruke pakke-forslaget inn i pågående og planlagte arbeider og prosjekter.
Se forslag til tettstedspakke for Geilo i Hol kommune.
Arbeid med tettstedspakke i Sortland
Også i Sortland kommune har bedre samordning av trafikk- og vegtiltak vært et viktig utgangspunkt for å delta i tettstedspakke-prosjektet. Underveis er en bredere forståelse av tettstedspakke-tenkingen, ikke kun avgrenset til trafikk og parkering, vokst frem. «For planleggeren er pakketenking en naturlig måte å tilnærme seg stedsutvikling. For kommunen som organisasjon, med sine ulike sektormål og tidsløp for utviklingsarbeid, er det mer krevende», mener kommuneplanlegger i Sortland, Kristine Røyri.
Det er gjort politisk vedtak om å følge opp arbeidet fra tettstedspakke-prosjektet. I første omgang vil Sortland kommune jobbe videre med å bedre trafikkflyt og legge til rette for myke trafikanter i hovedgata i sentrum, Vesterålsgata. Dette arbeidet forutsetter tett samarbeid med veieier Nordland fylkeskommune. Videre skal administrasjonen legge frem egen sak om videre tettstedsprosjekt, som vil bygge på resultater fra forskningsprosjektet og forslaget til pakkeløsning. Arbeidet vil knyttes til mål i ny samfunnsplan, strategisk næringsplan og kommende arbeid med en handlingsplan for stedsutvikling og mobilitet.
Se utkast til tettstedspakke for Sortland kommune.
Arbeid med tettstedspakke i Midt-Telemark kommune
I Midt-Telemark har kommunen prøvd ut en bygdepakke siden 2015; Bygdepakke Bø og senere Bygdepakke Midt-Telemark. Utgangspunktet var trafikksituasjonen i Bø-gata. Da trafikkanalyser viste at en løsning med avlastningsvei for gjennomgangstrafikk på RV 36 ikke ville løse trafikkproblemene, måtte det tenkes lokale løsninger. Dette var kommunens motivasjon for å komme i gang med et systematisk og langsiktig arbeid for tettsteds- og sentrumsutviklingen i en helhet. Kommuneledelsen var også opptatt av at utviklingsarbeidet skulle forankres og eies av kommunen, og prioriterte å sette av prosjektressurser.
Parallelt med forskningsprosjektet har Midt-Telemark kommune jobbet med prosjektet Bygdepakke Midt-Telemark. Kommune har politisk vedtak på å videreføre arbeidet også etter prosjektslutt 2021, og koble dette til kommunens ordinære arbeid og forankret i en samarbeidsavtale med Vestfold og Telemark fylkeskommune.
Se forslag til tettstedspakke for Midt-Telemark kommune.
Arbeid med tettstedspakke i Stryn
I Stryn er utfordringer med knapphet på sentrumsareal, kryssende arealinteresser, flåm- og skredfare, og store trafikktopper i sommersesongen sentrale utfordringer i tettstedsutviklingen. Hvordan knappe sentrumsareal kan brukes best og hvordan redusere trafikkbelastningen i sentrum, uten å gjøre sentrum mindre attraktivt og tilgjengelig, har vært sentrale problemstillinger i forskningsprosjektet.
Kommunen har siden 2018 jobbet med en områdeplan for Stryn sentrum. I det videre arbeidet vil Stryn kommune vurdere hvordan tettstedspakken kan koples til gjennomføring av områdeplanen. Kommunen har så langt ikke behandlet eller gjort vedtak om pakkeforslaget som er utarbeidet. Pakkeforslaget for Stryn kommune er pr. nå ikke publisert som del av denne artikkelen.
Slik jobber du med tettstedspakker
Innholdet i en tettstedspakke
Anders Tønnesen, tidligere prosjektleder i Transportøkonomisk institutt, snakker om metodikken som ligger til grunn for Tettstedspakkeprosjektet.
En tettstedspakke inneholder flere deler, både i innhold og utforming. I denne bolken beskriver og begrunner vi nærmere hver enkelt del, slik figuren under illustrerer, sammen med råd og erfaringer fra forskningsprosjektet. Se også en samlet fremstilling av innholdet i og utforming av tettstedspakker.
Felles visjon og mål
Formål: Felles visjon og mål skal hjelpe samarbeidet å styre og mobilisere
Å formulere et overordnet mål for tettstedspakken kan være både avklarende og mobiliserende. De som tar aktivt del i utformingen kan på denne måten diskutere hvilke forventninger de har til den framtidige utviklingen av stedet. I tillegg kan de formulere hvilke ambisjoner man bør ha for tettstedspolitikken lokalt. Samtidig er det viktig at måldiskusjonen ser til regionale og nasjonale forventninger, slik de er formulert bl.a. i Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging, statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging og stortingsmelding om Norges handlingsplan for å nå bærekraftsmålene innen 2030.
Til forskjell fra tradisjonelle bypakker, som primært har vært rettet mot areal- og transport, har tettstedspakker et bredere fokus. Med utgangspunkt i sentrumsområders betydning for både klimavennlig transport og attraktiv tettstedsutvikling bør tettstedspakkens overordnede mål ta opp i seg et bredt bærekraftperspektiv. Dette er i samsvar med Stortingsmelding om Berekraftige byar og sterke distrikt hvor det framheves at bærekraftig arealbruk og transportsystem ikke bare fremmer miljøhensyn, men også sosial integrasjon og økonomisk aktivitet.
Basert på gjeldende forventninger bør tettstedspakkens overordnede mål ta utgangspunkt i å skape et sosialt bærekraftig samfunn og et tettsted der det er godt å bo og leve.
Forskerråd: Mål og tiltak må diskuteres jevnlig
Jevnlige diskusjoner om tettstedspakkens mål og tiltak er med på å sikre bred forankring blant alle som deltar, og i aktørenes strategiske planer. Eventuelle justeringer skjer ved rullering av tettstedspakken. En pakkeperiode bør være 3 – 4 år og rullering bør tilpasses kommunens plansystem og knyttes til planstrategien.
Anders Tønnesen, tidligere prosjektleder i Transportøkonomisk Institutt, snakker om attraktive sentrum.
Utfordringsbilde og mulighetsrom
Formål: Etablere et lokalt utfordringsbilde og mulighetsrom for stedet, som gir føringer for hva samarbeidet om tettstedspakken bør legge vekt på.
Å få frem oversikt over lokale utfordringer og muligheter er et viktig, tidlig steg i en tettstedspakke. Gjennom utfordringsbilde og mulighetsrom beskrives det aktuelle tettstedet og den lokale situasjonen, og gir føringer for hva tettstedspakken skal legge vekt på.
Prioriteringer med delmål og valg av tiltak hviler på utfordringsbildet og mulighetsrommet. Dette oppsummeres som tydelige utfordringer eller problemstillinger som tettstedpakken skal adressere eller bidra til å adressere gjennom tiltak. Disse kobles til de 4 temaområdene som tettstedspakken bygger på:
- trafikk i sentrumsområdet
- handel og liv i sentrum
- bolig og fritidsbolig
- velferd, inkludering og samarbeid
Den sammenstilte kunnskapen gir grunnlag til at partene i tettstedspakken kan drøfte og definere dagens utfordrings- og mulighetsbilde. I tettstedsprosjektet ble Living lab benyttet som metode for å drøfte og samskape felles forståelse av mulighetsbilde, organisering, forslag til tiltak mm.
Utfordringsbildet og vektingen av tema og prioriteringer for en tettstedspakke vil variere fra sted til sted.
Forskerråd: Utfordringer og muligheter må drøftes bredt
Utfordringsbilde og mulighetsrom utgjør grunnlaget for tettstedspakken.
Felles situasjonsforståelse er avgjørende for gjennomføring.
Living lab 2 er viktig arena for avstemming og forankring, før tiltak startes opp.
Kunnskapsgrunnlaget
Utfordringsbildet bygger på kunnskapsgrunnlag innhentet med grunnundersøkelser, Living lab 1, intervju og dokumentstudier. Det er kommunen som eier tettstedspakken og utfordringsbildet, samtidig vil fylkeskommunen og evt. ekstern konsulent være viktige støttespillere i sammenstillingen.
Dokumentstudier
Oversikt over eksisterende prinsipp og føringer bl.a. i planer, strategier og vedtatte tiltak er en del av kunnskapsgrunnlaget for innholdet i en tettstedspakke. Dette gjøres gjennom dokumentstudier.
Dokumentstudier supplerer innsikt fra intervju, drøftinger og grunnundersøkelser. Kommer det frem informasjon fra sentrale styrings- og måldokument som ikke er godt nok belyst i kunnskapsgrunnlaget ellers?
I forskningsprosjektet ble særlig kommuneplaner, handlingsplaner, avtaleverk og lokalpolitiske vedtak undersøkt, men også andre dokument kan være aktuelle for dokumentstudier.
Grunnundersøkelser
Grunnundersøkelser bør kartlegge dagens situasjon for de ulike temaene og er utgangspunktet for utfordringsbildet. Grunnundersøkelser består av fem deler.
- ATP-notat skal blant annet gi en samlet oversikt over stedet sin areal-, plan-, befolknings- og transportstatus
- Trafikkundersøkelser gjennomføres for å få kunnskap om intern- og gjennomgangstrafikk
- Parkeringskartlegging skal gi kunnskap om antall og dekningsgrad for tilgjengelig parkeringsplasser
- Spørreundersøkelser til innbyggerne har som formål å få kunnskap om innbyggerne sin bruk og opplevelse av sentrum i dag
- Piloter er en metode for å tidlig teste potensiale for bruk og resultat av tiltak som kan være aktuelle i tettstedspakken
Living labs som medvirkning og samskapingsverktøy
For å styrke forankring, samskaping og få oversikt over utfordringer og muligheter, er gode innspills- og medvirkningsmetoder viktig. I forskningsprosjektet ble Living lab brukt som samskapingverktøy ved oppstart og avslutning. Dette er en form for kafébord-metode der der hver gruppe bygger videre på innspillene fra forrige gruppe(r) og gir dermed en rik innsikt. Metoden kan brukes i ulike stadier i arbeidet.
I begynnelsen av arbeidet kan Living lab ha som mål å få synliggjort lokale behov i areal-, transport og sentrumsutvikling, samt frembringe kunnskap om hva slags undersøkelser det er behov for og hvordan de skal utformes. I forskningsprosjektet ble Living lab gjennomført tidlig i kommunene med følgende spørsmålsstilling:
- Hvordan kan man gjennom areal-, transport og sentrumspolitikk bidra til å attraktiv, inkluderende og klimavennlig stedsutvikling?
Etter at utkast til en tettstedspakke var klart ble Living lab gjennomfør igjen med mål å drøfte utkast til målbilde, organisering og tiltak. Gjennomføringen dreide seg om:
- En runde om målbilde/mulighetsrom og overordnet visjon
- En runde om tiltak og organisering.
Også andre medvirkningsmetoder kan benyttes.
Intervju
Formål: Styrke forståelse av dagens situasjon, utfordringer og muligheter
Som et ledd i kartlegging av utfordringer og muligheter for stedet kan det gjennomføres enkle intervju med ulike aktører fra blant annet politikken, næringsliv og frivilligheten. Dette kan være nyttig som supplement til Living-lab, om man ser behov for innsikt fra personer som ikke deltok der eller det kom opp tema som bør utforskes med spesifikke personer.
Intervjuene kan gjennomføres en-til-en eller i grupper. Formål og bruk av innsikten fra intervjuene må være tydelig for samtalepartnerne.
Ta notater fra intervjuene eller eventuelt opptak. Vær oppmerksom på at opptak av intervju kan kreve samtykke med tanke på personvern. Innsikt fra intervjuene sammenfattes og gjøres tilgengelig for arbeidsgruppen til arbeidet med situasjonsbeskrivelser av tettstedene og tiltakssammensetninger. I sammenstillingen bør ikke navn til samtalepartnerne være med om ikke de eksplisitt har ønsket det selv.
En tilleggsverdi av slike samtaler er å styrke nettverk og kjennskap. Nøkkelpersonell i kommune bør derfor delta der styrket innsikt og nettverk er ønsket.
Tiltak og indikatorer
Formål: Gjøre tiltak får å nå mål og visjoner – bruke indikatorer til å sjekke at utviklingen går i ønsket retning.
Tiltak i tettstedspakker
Tiltak i tettstedspakker kan være både kortsiktige og langsiktige: En konkret aktivitet, et forsøks- og utviklingsprosjekt, men også videre kunnskapsutvikling, planer og strategier. Det kan handle om allerede vedtatte tiltak, men også om nye tiltak som knytter pakken opp mot pågående arbeid. TIltakene knyttes til hvert av temaområdene: Handel og liv i sentrum, trafikk i sentrumsområdet, bolig og fritidsbolig, og velferd, inkludering og samarbeid
For mer langsiktige mål eller særlig ambisiøse intensjoner kan et første tiltak være å utarbeide kunnskapsgrunnlag, for eksempel å sette i gang et strategiarbeid o.l. I slike tilfeller vil det langsiktige tiltaket strekke seg inn i ny pakkeperiode.
Valg av tiltak
I samskapingsarbeid, som tettstedspakker er, er det viktig med informasjon om hvordan folk opplever prosessen, samt tillit til kommunen og opplevelse av mulighet til å påvirke. Dette må kommunen og de andre aktørene ta hensyn til i planlegging og gjennomføring, blant annet i prosesser med å velge og prioritere tiltak og indikatorer. Antall tiltak og indikatorer bør begrenses per tema og holdes på et gjennomførbart nivå.
Et sentralt moment er å vurdere hvordan ulike tiltak og indikatorer kan bidra til å nå målene i tettstedspakken. Refleksjonsspørsmål å stille seg i valg av tiltak er:
- Hvilke tiltak fins allerede som er hensiktsmessige å knytte opp mot/ta inn/videreføre i en tettstedpakke?
- Hvilke tiltak mangler/må på plass for at man skal kunne nå målene i tettstedpakken?
- Hvilke møteplasser og andre strukturer fins allerede som kan styrkes/videreføres i en tettstedpakke?
- Hvilke møteplasser og andre strukturer mangler/må på plass for at man skal kunne nå målene i tettstedpakken?
Pilot-tiltak i casekommunene
Gjennom prosjektet har kommunene prøvd ut ulike enkelttiltak som kan være aktuelle å teste videre, eller ta inn som del av en tettstedspakke.
Stryn kommune
I Stryn gikk kommunen og næringslivet sammen om informasjonstiltak og veiledning til innbyggere, lag og organisasjoner og handelsnæringen om arrangement og sentrumsaktiviteter under pandemien. Piloten hadde som mål å samordne informasjon og aktiviteter, opprettholde og tenke nytt rundt sentrumsaktivitet i en pandemi, og i tråd med godt smittevern. I tillegg til samordnet informasjons- og aktivitetsopplegg gjennom tre helger, ble det også utarbeidet en håndbok for gjennomføring av arrangement i samsvar med godt smittevern. Erfaringene fra samarbeidet er gode og næringsselskapet Fagre Stryn vurderer å ta tiltaket videre.
Fakta om pilot-tiltak i Stryn kommune
Hol kommune
I Hol har kommunen prøvd ut appen NyBy, en ressursplattform med formål å mobilisere frivillige ressurser i samspill med kommunen. Også dette pilot-tiltaket ble utløst av korona-pandemien, hvor målet med NyBy appen var å koordinere innmelding av behov for tjenester, bruke frivillige til å bistå mennesker i karantene med hjelp til handling og henting av medisiner m.m., og dermed frigi helsepersonell til andre oppgaver. NyBy ble også brukt til å koordinere skriftlig informasjon ut til innbyggerne. I hovedsak ble NyBy brukt inn mot følgetjenester og små praktiske oppdrag, og kommunen vurderer at verktøyet kan brukes på en rekke områder, både som informasjonstjeneste men også for å mobilisere ulike befolkningsgrupper til deltakelse i stedsutvikling.
Fakta om pilot-tiltak i Hol kommune
Sortland kommune
I Sortland prøvde kommunen ut 2 tiltak: Etablering av en pop-up park og planlegging av parkeringsregulering i sentrum. I pilotprosjektet med pop-up park ble en slitt parkeringsplass midlertidig endret til et sted for aktivitet og rekreasjon. Formålet var å synliggjøre hvordan verdifulle sentrumsareal kan aktiveres og tas i bruk på nye måter, og slik skape nytt innhold til sentrum.
Fakta om pilot-tiltak i Sortland kommune – pop up park
Pop-up parken ble oppført på seks dager, inkludert to større dugnader med stort engasjement fra frivillige og næringsliv. Næringslivet bidro med maskiner, materialer og mannskap og kommunen la til rette. Området, som allerede var regulert til park, ble stengt av for biler. Parken ble opparbeidet med ny kantstein, plengress og midlertidige bymøbler.
Fakta om pilot-tiltak Sortland kommune – regulering av parkering i Sortland sentrum
Erfaringen fra piloten er at slike «stunt» har stor mobiliserende kraft og bidrar til engasjement for byen, men også at kommunen i liten grad er rigget for å ta slike spontane initiativ, og heller ikke videreføringen. Potensialet for samskaping om byutvikling er stort, men trenger innramming – eksempelvis gjennom en tettstedspakke – mener kommuneplanlegger i Sortland, Kristine Røyri.
Pop-up park – før og etter
Midt-Telemark kommune
Også Midt-Telemark har prøvd ut to piloter: Mobilitetspunkt på Bø stasjon og HentMeg Bestillingstransport. Mobilitetspunkt på Bø stasjon ble etablert med utleie av elsykkel og elbil og gjennomført i et samarbeid mellom mellom Midt-Telemark kommune, Bane NOR, GoAhead og Move About. Erfaringene fra piloten viser at det er viktig at flere samarbeidspartnere går sammen om slike mobilitetspunkt, for å sikre stabil og langsiktig drift. Partene anbefaler å gå videre med piloten og at det startes opp et prosjekt for å finne permanent organisering og langsiktig drift.
Piloten HentMeg er en ny måte å tilby kollektivtransport på, først tatt i bruk av mobilitetsselskapet Kolumbus i Rogaland. Passasjerer bestiller bussen på hentmeg.no, eller via et kundesenter. Deretter blir passasjerene hentet og kjørt dit de vil, innenfor definerte holdeplasser i HentMeg-sonen. I Midt-Telemark ble sonen noe utvidet fra området som bussen tidligere dekket, bl.a. for å ivareta tilbud til feriereisende. Til tross for nedgang i passasjertall har fylkeskommunen meldt at de vil fortsette piloten, før det blir tatt endelig beslutning om evt. varig ordning.
Fakta om pilot-tiltak Midt-Telemark kommune – Mobilitetspunkt Bø stasjon og Hent meg
Forskerråd: Prioriter videre kunnskapsbygging
Videre kunnskapsbygging er viktig. Alle temaområdene bør ha tiltak som handler om å etablere og/eller videreutvikle kunnskap. Lag et undersøkelsesopplegg gjennom Bedre kommune dersom kommunen allerede deltar.
Indikatorer i tettstedspakker
En indikator gir en pekepinn på tilstanden og utviklingen er på stedet. Gode indikatorer gir derfor et grunnlag for valg av innsats, men gir også tegn på om innsatsen fungerer etter hensikten.
Vestlandsforskning har i prosjektet utviklet en indikatormanual, basert på dagens bruk av indikatorer, kommunenes ønske om relevante indikatorer, og test av forslag til indikatorsett. Hovedindikatorer i settet tar utgangspunkt i data som allerede finnes, mens tilleggsindikatorer tar utgangspunkt i data som ikke er like tilgjengelige, eller der dataen må samles inn. Her er indikatorer både for å måle objektive effekter og for prosessmål.
I manualen får du også informasjon om hvor dataen finnes, om den bør samles inn, vurdering av innsats for å skaffe data, og vurdering av nytteverdi. Der data finnes, eksempelvis i SSBs statistikkbank eller trafikkdata.no, har manualen en beskrivelse av framgangsmåte for bruk av statistikkbanken for å få de relevante tallene.
Valg av indikatorer
Indikatorsettet inneholder 22 forslag til indikatorer, som kommuner kan velge fra, men kommunene må selv velge de indikatorene som har størst lokal relevans. Refleksjonsspørsmål å stille seg i valg av indikatorer og strategi for å måle og vurdere innsats er:
- Vil resultatene bety noe for hvordan vi innretter innsatsen vår?
- Vil resultatene bety noe for kommunikasjons- og forankringsarbeid?
- Kan målsettingene våre måles?
Avveiningen mellom presise indikatorer og indikatorer som er enkle å ta i bruk kan være vanskelig. Lett tilgjengelig data fanger nødvendigvis ikke opp effekter, som mer målrettede og kapasitetskrevende indikatorer kan gjøre. Om vi ikke greier å fange opp endring kan det også skyldes feil indikator.
- Når kan vi forvente at tiltak kan ha effekt?
- Hvordan vil vi forholde oss til positive eller negative endringer, eller ingen endringer? Stedsutviklingstiltak kan vær riktige og viktige, selv om de ikke gir målbare resultat. Hele ideen bak pakke-logikken er at ulike tiltak kan sammen gi effekt. Manglende målbar effekt trenger ikke bety at tiltaket skal skrotes, men kanskje at det bør utvides med supplerende tiltak?
- Har indikatorene og dermed resultatene legitimitet hos de relevante aktørene?
- Har vi en kultur for læring og forbedring? Negative målinger må ikke føre til syndebukk-mentalitet, skyves under teppet, eller pyntes på. Enighet om at målinger skal brukes konstruktivt som en forutsetning før læring bør være inkludert i kommunens inngang til bruk av indikatorer.
Forskerråd: Prioriter arbeid med indikatorer over tid
Fortsett å samle inn data til indikatorer og vurder om flere bør inkluderes. Gjennom indikatorer kan resultat og utvikling måles.
Organisering av tettstedpakken
Selv om arbeidet i Sortland har vært formelt forankret, har det ikke reelt vært satt av ressurser. Flere enn prosjektlederen må forpliktes til å bidra.
Kristine Røyri, kommuneplanlegger Sortland kommune
Arbeid med tettstedspakker bør ha en formell organisering og avklart samarbeidsstruktur. Dette er viktig for at kommunen skal lykkes i å arbeide på en annen måte, og få til et mer systematisk samarbeid med andre virkemiddelaktører, lokalsamfunnet og internt i organisasjonen.
Ulike modeller for organisering
Organiseringen kan løses på flere måter. For eksempel gjennom en prosjektorganisert pakke, eller forankret i en formell juridisk plan etter plan- og bygningsloven og implementert i organisasjonen. En viktig vurdering for valg av organisering er hva som er hensiktsmessig ut ifra lokal og regional kontekst.
Mens kommunale planer og strategier først og fremst forplikter kommunen selv og aktører i lokalsamfunnet, så er pakkepolitikken utviklet til å forplikte virkemiddelaktører på alle forvaltningsnivåer. Dette gjelder både om det er kommunen eller fylkeskommunen som er initiativtaker. I en tettstedspakke kan fylkeskommunen gjerne ta rollen som fasilitator og koordinator.
Tettstedspakkene som er utviklet i tettstedspakkeprosjektet er foreslått organisert som prosjektorganiserte pakker. Utfordringsbilder for små tettsteder viser mangel på koordinering mellom kommunene og nabokommunene, og mangel på koordinert innsats hos andre aktører, for eksempel Statens vegvesen, Jernbaneverket, fylkeskommunen, statsforvalteren.
Prosjektorganiserte pakker er et anbefalt alternativ
Tettstedspakkene som er utviklet i tettstedspakkeprosjektet er foreslått organisert som prosjektorganiserte tettstedspakker. Organiseringen ligner på en bypakke eller en byvekstavtale. Her settes både kortsiktige og langsiktige mål, ansvarsområder og oppgaver fordeles og partene forplikter seg formelt til samarbeidet. Tettstedspakker innebærer også forpliktelse mellom partene, men er ikke knyttet til bompenger og står derfor friere mht. hva pakken skal fokusere på av mål og tiltak, basert på de fire temaområdene.
En prosjektorganisert tettstedspakke kan bidra til å:
- Koordinere virkemiddelbruken i et område for en mer helhetlig innsats.
- Se tiltak i sammenheng og stimulere helhetlig tenkning.
- Forplikte offentlige myndigheter til å vite om hva den andre gjør, og koordinere sin virkemiddelbruk.
- Forplikte offentlige myndigheter til å gjennomføre prosjekter som er viktig for andre.
- Skape samhandlingsarenaer på tvers av forvaltningsnivåer, sektorer og mellom fag/politikk, som fungerer lærende, holdningsskapende og bidrar til gjennomføring.
- Rette fokus mot sosial bærekraft og inkludere lokalsamfunnsbyggende tiltak og møteplassutvikling.
- Være en katalysator for å gjennomføre kommunens eksisterende strategier og tiltak.
Samarbeidsavtale/intensjonsavtale
Uavhengig organisasjonsform, er forankring av samarbeid og forpliktelser i oppgaver og tiltak et sentralt grep. Arbeidet bør formelt forankres gjennom en samarbeidsavtale mellom aktørene.
Avtalen skal bidra til å sikre god dialog og godt samarbeid. Kommunen er hovedeier av tettstedspakken, men alle parter betraktes som likeverdige. Alle har et felles ansvar for å følge opp målsettinger og føringer i overordnede planer for samordnet areal og transport.
I bunn for samarbeidet bør det ligge en grunnfinansiering. Dette bør være et spleiselag med nasjonale aktører, regionale aktører og kommunen (ev. også nabokommuner), og med forankring lokalt. En slik grunnfinansiering finnes ikke pr. i dag. Kommunen og de andre aktørene må bevilge penger fra egne budsjett. En slik grunnfinansiering trenger ikke være stor, men er viktig støtte til tettstedspakke-arbeidet. Det kan videre gi mulighet for pakken til å gå inn i enkeltprosjekter og tiltak med egenfinansiering, som igjen kan gjøre det lettere å få til spleiselag o.l.
Aktøranalyse
Uavhengig hvordan en tettstedspakke organiseres, må den sikre en god samarbeidsstruktur. Det bør også gjøres gode og tidlige avklaringer av hvem de ulike samarbeidsaktørene bør være, og hvem som bør involveres på ulike måter.
Gjennomføring av en aktøranalyse vil være nyttig for å sikre at de riktige aktørene nås til riktig tid. Det gir grunnlag til å målrettet involvere, og etablere arenaer for samskaping. Aktørene inviteres inn som parter, informanter og til samskaping av felles problem og mulighetsforståelse. Mange aktører vil være avgjørende for gjennomføring og må derfor også involveres i valg av tiltak og ansvar til resultat.
Slik kan du gjennomføre en aktøranalyse.
Hvor | Hvem |
Kommune
|
Folkevalgte kommune Planavdeling Teknisk etat Folkehelsekoordinator Frivillighetssentralen Integreringskontoret |
Sivilsamfunn | Eldreråd Ungdomsråd Råd for funksjonshemmede Lokale lag Innbyggerstemme |
Institusjoner | Nøkkelinstitusjoner Kulturinstitusjoner |
Næringsliv | Handelsstand Handelsforening/Næringsforening Kjøpesentereier/-leder Grunneiere |
Fylkeskommune | Samferdsel Plan Videregående skole |
Statlige aktører | Statens vegvesen Statsforvalter Kystverket Husbanken Bane Nor, Vy, Jernbaneverket |
Forskningsprosjektet er finansiert av Regionale forskningsfond Oslofjordfondet, nå RFF Vestfold og Telemark.
Filmene i artikkelen er finansiert av Forum for stedsutvikling og laget av produksjonsselskapet Camerat, og er ikke del av forskningsprosjektet. Produksjonen følger personvernreglene.