Breiband som katalysator for regional utvikling i grendene

I Numedal bygges motorvei til kompetansesamfunnet. Her er det tre kommuner som driver utvikling med lysets hastighet, under mottoet «fiber i veggen er vel så viktig som fiber i kosten».

I Numedal i Buskerud spleiser det offentlige, utbyggere og innbyggere på å bygge fiberbredbånd til alle. En kostnadseffektiv og teknologisk framtidsrettet modell ble utviklet og testet ut gjennom et pilotprosjekt i tre grender i perioden 2006-2008, som fikk støtte fra den nasjonale småsamfunnssatsingen.

Ved å begynne i et avgrenset geografisk område, fikk en testet ut modellen og teknologien og bygd kompetanse som gjorde det mulig å ta et enda større løft. Til felles med store deler av distrikts-Norge, måtte  Numedal løse utfordringen med å få bygd ut høyhastighets bredbåndsnett i spredtbygde områder med for lite folk til at det er kommersielt lønnsomt å bygge ut. Å mobilisere og støtte opp under ildsjeler i den enkelte grend har vært en vesentlig suksessfaktor.

Pilotprosjektet nådde målet om å få tilnærmet full fiberdekning i de tre grendene Ullandskogen, Tunhovd og Prestmoen-Fulsås. Kompetansen og samspillsmodellen som ble utviklet i piloten styrket forutsetningene for å lykkes med det større utbyggingsprosjektet i hele Numedal. Per 2010 har 70 prosent av husene i Numedal fiber i veggen. Nå har kommunene flyttet blikket enda et hakk frem, på hvordan den elektroniske motorveien kan bidra til økt bolyst og verdiskaping. Økt kompetanse i småbedriftene og verktøykasse for satsing på bolyst og omdømme er stikkord.

Distriktsenteret mener at prosjektet har overføringsverdi til

  • hvordan realisere kritisk infrastruktur i spredtbygde områder med typiske avstandsulemper
  • hvordan offentlige og kommersielle aktører kan støtte opp om og støtte seg på ildsjeler og lokal utviklingskraft til å gjennomføre samfunnsløft
  • hvordan bruke prosjektstyringsverktøy som PLP-metodikken til å forberede og avklare realismen og redusere risiko i et komplekst og stort prosjekt
  • at god forståelse, forankring for hvert steg og forpliktelse på beslutningsnivå er viktig, koblet med en forståelse for at ting tar tid og at det er lov å prøve og feile

Distriktssenteret mener også at småsamfunnsmidlene har gitt god avkastning i dette prosjektet, ikke minst fordi de har bidratt til å utløse store ringvirkninger lokalt og regionalt.

Eierskap, organisering og formell forankring

Fiberprosjektet, inkludert både pilotprosjekt og hovedprosjekt (bredbånd til alle i Numedal, BLINK), er formelt forankret i de tre Numedalskommunene, som er Rollag, Nore og Uvdal og Flesberg. De tre Numedalskommunene jobbet systematisk med både innhold og infrastruktur for IKT helt siden slutten av 1990-tallet og bl.a. fått på plass høyhastighets bredbåndsnett mellom kommunale bygg. Bredbåndssatsingen har vært systematisk og godt forankret politisk hele veien.

Den formelle forankringen i dette prosjektet i kommunestyrene har skjedd i flere omganger: Først ved fastsetting av målsettinger og igangsetting av forprosjekt, senere ved beslutning om hovedprosjekt og behandling av finansiering, kontrakt med utbygger. De tre ordførerne var sentrale og satt i styringsgruppa i pilotfasen, mens rådmennene tok over som kommunenes representanter i hovedprosjektet.

Som eiere av prosjektet har kommunene vært aktive og støttende. De har vært tett på, men gitt nødvendig arbeidsro og rom for å prøve og feile, innenfor visse rammer. Det er nødvendig i et arbeid som krever stor grad av nybrottsarbeid både organisatorisk og teknologisk.

Distriktssenteret oppfatter kommunene som meget kompetente og aktive oppdragsgivere og mener at prosjektet både i planlegging, gjennomføring og resultat har tjent på at samarbeidet mellom de tre kommunene er velfungerende, har vart over tid og er preget av likeverdighet og tillit.

Prosjektet er også forankret i Buskerud fylkeskommune, som medvirket til å fremme søknad om småsamfunnsmidler, til politisk støtte til arbeidet regionalt og nasjonalt, og som medfinansiør.

Mobilisering, involvering og medvirkning

Fiberprosjektet har vært en gedigen regional dugnad mellom ildsjelene, e-verkene og kommunene. Viktige målgrupper og medspillere har blitt involvert tidlig og har medvirket aktivt i gjennomføringen. Medvirkning i dette prosjektet handler om samspill mellom tre typer av aktører: Befolkningen (kundene), tilbyder og utbygger (Numedal Fiber, et felles selskap opprettet av fire e-verk), og det offentlige (kommunene, det interkommunale næringsselskapet).

Tre forutsetninger måtte være på plass:

  1. For det første må innbyggerne som kunder slutte opp om prosjektet og betale det det koster.
  2. For det andre må utbygger være villig til å ta samfunnsansvar og tenke langsiktig i forhold til inntjening.
  3. For det tredje må det offentlige bidra med risikoavlastning og startfinansiering, samt ta koordineringsrollen. Prosjektledelsen har jobbet bevisst med hver av aktørgruppene og med å få til samspillet i denne trekanten. Et forpliktende engasjement fra alle tre parter har ifølge prosjektleder vært avgjørende for resultatet.

Den finansielle og politiske støtten som kom fra nasjonalt og regionalt hold med Småsamfunnsmidlene, hadde i seg selv en stor mobiliseringseffekt, fordi folk fikk tro på at «dette går an».

Ildsjeler og lokalt engasjement har vært helt avgjørende for gjennomføring og måloppnåelse. Lokalt engasjement hadde betydning for valget av pilotområder, fordi gjennomføringen var helt avhengig av nok abonnenter til fibernettet til å forsvare utbyggingskostnadene.

Eierskap til og engasjement for prosjektet fra egen befolkning har vært jobbet med fra starten av, gjennom folkemøter og ved å identifisere ildsjelene som kunne drive prosjektet fram i den enkelte grend. Ett eksempel fra prosjektleder: «Vi kjørte noen folkemøter tidlig i 2006. Da vi kom til Lampeland reiste det seg noen opp i salen og sa at «vi vil gjerne bidra». En modell var født, og vi begynte aktivt å søke etter ildsjeler som kunne dra prosjektet i grendene. Dette ble satt i system, vi brukte nettverket og kjennskapen til folk».

Både prosjektleder og kommune trekker spesielt fram den imponerende dugnadsinnsatsen lokalt for å mobilisere befolkningen til å tegne bredbåndsabonnement. I én av grendene klarte ildsjeler å mobilisere samtlige husstander til å bestille bredbånd! «Selv eldre som ikke selv er aktive nettbrukere så verdien av å gjøre bygda attraktiv for yngre folk og potensielle tilflyttere» (prosjektleder).

Distriktssenteret mener at samspillsmodellen som er utviklet i Numedal har vist seg effektiv og har overføringsverdi for andre.

Kompetanse og menneskelige ressurser

Distriktssenteret mener at god prosjektstyring og bruk av PLP-metodikken, aktiv bruk av personnettverk for å hente kompetanse og finansiering, god egenkompetanse og godt samspill mellom viktige aktører har gitt gjennomføringsevne og vært avgjørende for god måloppnåelse i dett prosjektet. Tilgang til og aktiv bruk av ildsjeler er dessuten et viktig suksesskriterium. De menneskelige ressursene har med andre ord både vært tilgjengelige og klokt anvendt i forhold til de behovene prosjektet har hatt til enhver tid.

Prosjektleder har lang prosjektlederefaring og er leid inn eksternt (konsulent). Prosjektet har benyttet PLP-metodikken i prosjektplanlegging og gjennomføring. PLP er et faseinndelt prosjektstyringsverktøy som skal bidra til å minimere risiko og som forutsetter tydelige ansvarsforhold og tilstrekkelig beslutningsgrunnlag for ta prosjeket over i en ny fase, for eksempel fra forprosjekt til hovedprosjekt. Prosjektleder legger stor vekt på nytteverdien av PLP-metodikken.

Fagkompetanse på bruk og utbygging av IKT-infrastruktur var tilstede fra starten av, bl.a. gjennom tidligere prosjekt i regionen, men er utviklet og styrket underveis og i samspill mellom de involverte partene. Prosjektet har hentet inn kompetanse utenfra der det har vært nødvendig, blant annet i uttesting og valg av teknologi og mht. kontraktsmessige formalia. Finansieringen var det mest kritiske for gjennomføringsevnen, og småsamfunnsmidler var avgjørende for å få realisert pilotprosjektet.

Det ble tidlig søkt om støtte fra HØYKOM-programmet (statlig tilskuddprogram til bredbåndsprosjekter), men søknaden ble i første omgang avslått. Dette avslaget kunne medført full stopp i en kritisk fase, men småsamfunnsmidlene ble derfor avgjørende for at en kom i gang og holdt framdrift. Hovedprosjektet fikk senere innvilget HØYKOM-støtte.

Gjennom å starte med tre mindre pilotområder, fikk en bygd opp god kompetanse og høstet viktige erfaringer for å gjennomføre hovedprosjektet med å bygge ut fibernett i hele Numedal. Prosjektledelse og prosjekteiere ønsket nettopp å bruke pilotfasen til å bygge og styrke den lokale kompetansen og teste ut teknologi og organiseringsmåte. Derigjennom ble mange usikkerhetsfaktorer eliminert og erfaringene ga godt grunnlag for å ta beslutning om å igangsette hovedprosjekt.

Kommunens rolle

Kommunene har støttet opp om prosjektet og vært bidragsytere og medspillere. Gjennom styringsgruppe, hvor ordførerne har sittet, og det felleseide Numedalsutvikling IKS, har kommunene hatt aktive roller hele veien. Det er en styrke at kommunene har en tradisjon for samarbeid og at nødvendige tillitsforhold og arenaer for samahandling eksisterer uavhengig av enkeltprosjekter. Kommunenes systematiske og langsiktige fokus på samfunnsutvikling er særlig ivaretatt gjennom Numedalsutvikling IKS.

Distriktssenteret mener det er interessant at tre små distriktskommuner gjennom å samarbeide systematisk over tid har vist at de kan greie betydelige samfunnsløft. Prosjektleder mener også at andre kommuner har noe å lære av Numedalskommunene om vellykket interkommunalt samarbeid. Distriktssenteret vil også peke på at de tre kommunene har vært likeverdige partnere og har lagt like mye penger inn i prosjektet, uavhengig av svært forskjellig kommuneøkonomi og ulikt innbyggertall.

Fylkeskommunens rolle

Fylkeskommunen har først og fremst vært en døråpner til Kommunal- og regionaldepartementet og en medfinansiør, og i mindre grad engasjert seg og vært synlige i selve prosjektgjennomføringen. Søknaden om småsamfunnsmidler gikk via fylkeskommunen, som var kontaktpunkt mot Kommunal- og regionaldepartementet. Fylkeskommunen var også samtalepartner og veileder i søknadsfasen og har bidratt med midler og vært positive hele veien, men ikke bidratt med faglig kompetanse underveis. Det henger trolig sammen med fylkeskommunens rolle i bredbåndssatsig generelt.

Når det gjelder bredbåndssatsing har Buskerud fylkeskommune valgt å innta rollen som støttespiller og dørpåner snarere enn aktiv koordinator, antakelig fordi de tidlig så at regionene og kommunene satt med vel så høy fagkompetanse. Buskerud har dermed ikke bygd opp spesifikk fagkompetanse i fylkeskommunen, men heller støtte seg på og støtte opp under kompetansebygging på lokalt og interkommunalt nivå.

Målformulering

Prosjektet har benyttet PLP-metodikken systematisk og fulgt prinsippene om faseinndeling og innarbeidet måldefinering, belsutningspunkt, milepæler og risikofaktorer i hver fase. Pilotprosjektet, dvs småsamfunnsprosjektet, er definert som en forprosjekt i denne sammenheng, mens hovedprosjektet som fulgte, var bredbånd til alle i Numedal. Distriktssenterets kartlegging og vurderinger er i all hovedsak knyttet til pilotprosjektet/forprosjektet.

Det konkrete målet for pilotprosjektet for bredbånd i Numedal var at alle husstander og private virksomheter i pilotområdene (de tre grendene) innen prosjektperiodens utløp skulle ha fått et reelt tilbud om tilknytning til et fremtidsrettet bredbåndsnett til like priser i hele området.
På et overordnet samfunnsnivå var det også et mål å vise hvordan støtte opp om, videreutvikle og løfte fram lokal utviklingskraft, ved å være med og etablere kritisk infrastruktur i områder der folk vil noe, men sliter med avstandsulemper.

Med bakgrunn i at forutsetningene var på plass og forstudie gjennomført, vurderer Distriktssenteret at prosjektet har definert klare, realistiske og målbare målsettinger. Det er i utgangspunktet mange risikofaktorer knyttet til et slikt prosjekt (finansiering, teknologi, kompetanse, osv). PLP-metodikkens faseinndeling er særlig egnet til å håndtere og minimere risiko, og prosjektledelsen har benyttet verktøyet bevisst i risikovurdering og -håndtering. Før en ny fase er iverksatt, er risikofaktorer og mulige negative konsekvenser godt undersøkt og søkt minimert.

Resultat og effekt

Prosjektet kan vise til gode resultat og god effekt i forhold til å nå definerte mål, og bidrar med betydelig læringseffekt både lokalt og nasjonalt. Prosjektet har utarbeidet en resultatrapport (se vedlegg) som er helt konkret på resultater og måloppnåelse.

Det er så godt som full måloppnåelse på målet både i pilotoprosjektet og hovedprosjektet, om å tilby alle husstander og bedrifter i området tilknytning til et fremtidsrettet bredbåndsnett til like priser i hele området.

Distriktssenteret vil også konkludere med at bredbåndsprosjektet har nådd samfunnsmålet, om å vise hvordan en kan støtte opp om, videreutvikle og løfte fram lokal utviklingskraft ved å være med og etablere kritisk infrastruktur i et område der folk vil noe, men sliter med avstandsulemper. Det er et viktig resultat for småsamfunnssatsingen. Pilotprosjektet har hatt en viktig «snøballeffekt» på flere områder:

  • Innbyggerne, kommunene, finansieringskildene og utbyggerne fikk troen på at det lar seg gjøre å bygge fiberbredbånd til en overkommelig pris i spredtbygde områder
  • Gjennom å kjøre et pilotprosjekt først, fikk en testet ut teknologi og utbyggingsmodell
  • Det ble bygd opp lokal kompetanse som kunne anvendes i større skala. I dette ligger både teknologisk/utbyggingsmessig kompetanse og kompetanse om hvordan det offentlige via mobilisering av innbyggere og ved å støtte opp om og spille på lag med ildsjeler kan løfte og løse tunge samfunnsutviklingsprosjekt på en kostnadseffektiv måte
  • Prosjektet har bidratt til å etablere nye samarbeidskonstellasjoner i regionen og styrket samspillet mellom det offentlige, innbyggerne og utbyggerne.

Effekter på samfunns- og næringsutvikling i Numedal av høyhastighets bredbåndsnett er dokumentert i en rapport utarbeidet av Nexia for Distriktssenteret i 2010.

Numedalskommunene er også opptatt av de resultatene de håper skal komme fram i tid. Tas infrastrukturen i bruk, og vil den bidra til å gjøre Numedal mer attraktiv som bosted og lokaliseringssted? Numedalskommunene har et svært bevisst forhold til at heller ikke dette ikke kommer av seg sjøl, og prioriterer ressurser og tiltak deretter. Distriktssenteret ser at Numedal har tatt et strategisk viktig valg om å legge premissene for samfunnsutviklingen selv, og dermed har styrket forutsetningene for å lykkes.

Nyskapning og kreativitet

Prosjektet har bidratt til nyskaping nasjonalt ved å teste ut PON-teknologi (passivt optisk nettverk), som tidligere knapt har vært prøvd ut i Norge. Dette er ifølge prosjektledelsen en teknologisk løsning som muliggjør langt billigere utbygging av fibernett enn et aktivt nett. I overgangen mellom pilotprosjektet og hovedprosjektet ble nettet også oppgradert fra 100 Mbit/s til 2,4 Gbit/s med PON-teknologi. I dag arbedes det med å etablere såkalte fargenoder i stamnettet, som muliggjør etablering av mange parallelle 10 Gbit/s kanaler gjennom Numedal, dvs et superraskt bredbånd også i verdensmålestokk.

I Numedal har det ikke før vært gått så aktivt og omfattende til verks med hensyn til lokale mobilisering siden elektrisitetsnettet ble utbygd. Dermed kan vi si at det lokalt også har vært drevet nyskapende og kreativt utviklingsarbeid på den måten.

Distriktssenterets konklusjon er at småsamfunnsmidlene fra Kommunal- og regionaldepartementet har hatt en vesentlig og utløsende effekt på annen finansiering, samfunnsutvikling og infrastrukturutbygging i hele Numedal. Ringvirkningene strekker seg også ut i større deler av Kongsbergreionen og ATB-områded (Agder, Telemark og Buskerud).

Vi mener at staten har fått god avkastning på midlene i dette prosjektet. Både i form av konkrete og vesentlige resultater for samfunns- og næringsutvikling i Numedal, og fordi prosjektet har overføringsverdi som modell for digital infrastrukturutbygging spesielt og lokal samfunnsutvikling generelt. Distriktssenteret mener dette er et godt eksempel på hvordan støtte opp om, videreutvikle og løfte fram lokal utviklingskraft. Å få på plass moderne og kritisk viktig infrastruktur i områder der folk vil noe, men sliter med avstandsulemper, er en god investering.

Effekter på samfunns- og næringsutvikling i Numedal av høyhastighets bredbåndsnett er dokumentert i en rapport utarbeidet av Nexia for Distriktssenteret i 2010.

Læringsverdi

Distriktssenteret mener at prosjektet har læringsverdi på flere måter:

  • God prosjektledelse og gode prosjektstyringsverktøy er kritisk viktig, fordi det hjelper deg til å gjøre de riktige tingene til riktig tid, fjerne risiko før det får store konsekvenser og avklare realismen i prosjektet stegvis, gjøre ting i liten skala først, sikre klar ansvarsfordeling, avklare ressurstilgang og ha tilstrekkelig beslutningsgrunnlag. Dette er ikke til hinder for nyskaping og kreativitet.
  • Spleiselag og dugnad er avgjørende for å gjøre store løft med begrensede ressurser og til store kostnader. Kommunen/det offentlige kan spille en viktig rolle som koordinator, motivator og tilrettelegger for samspill mellom ulike aktører som er kritiske viktige for gjennomføring
  • Bruk nettverk, inkludert ildsjeler og kompetansemiljø, aktivt for å skape oppslutning om arbeidet og sørg for å knytte til deg nok og rett kompetanse
  • Sørg for å forankre hvert steg hos beslutningstakere som har innsikt og vil forplikte seg
  • Samarbeid mellom kommuner gir resultater når det er langsiktig, likeverdig og forpliktende, og når prosjekter inngår i en helhetlig strategi som følges opp videre når enkeltprosjekter er avsluttet.

Veien videre

Erfaringene, kompetansen og løsningsmodellen som ble opparbeidet i pilotprosjektet ble tatt videre i hovedprosjektet, Bredbånd til alle i Numedal (BLINK/BBTA). Hovedprosjektet er støttet av HØYKOM (statlig tilskuddsprogram til bredbåndsprosjekter), i tillegg til lokale midler, midler fra Buskerud fylkeskommune og en tilleggsbevilning fra KRD.

Hovedprosjektet, som startet i 2007, er nå i avslutningsfasen og målet om tilnærmet full bredbåndsdekning ser ut til å nås, selv om det i enkelte områder har tatt noe lenger tid enn først planlagt. Fiberprosjektet i Numedal har også gitt ringvirkninger utenfor regionen, bl.a. ved at Numedal Fiber har blitt en bredbåndsleverandør i andre deler av Buskerud og at fibernettet i Numedal er en del av Kongsbergregionens felles høyhastighetsnett. Det siste er en forutsetning for å utvikle IKT-samarbeidet i regionen videre.

Det jobbes også med å knytte fibernettene i Agder, Telemark og Buskerud sammen, og derigjennom øke leverandørene i regionen sin konkurransekraft og bli mer interessant for ulike tjenestetilbydere. Numedal og Kongsbergregionen er opptatt av å realisere gevinster av infrastrukturen, og jobber blant annet med et kompetanseutviklingsopplegg for mindre bedrifter i hvordan utnytte digital infrastruktur i forretningsmessig utvikling. Når to av kommunene nå er i ferd med å rullere kommuneplanen, er den elektroniske motorveien helt sentral i tenkningen om hvordan numedalssamfunnet skal utvikle seg videre.

Distriktssenteret vil følge Numedals og Kongsbergregionens offensive satsing på gevinstrealisering av digital infrastruktur videre og er spent på resultater av både kompetanseutviklingsopplegg blant bedrifter og Bolystprosjektet i Vikje-grenda.